Агентство, созданное в 2007 г., успело за два года своего существования отметиться целым рядом как громких, так и вполне рядовых решений. Было множество решений, касающихся признания доминирующего положения на рынке тех или иных компаний. Однако, основное внимание общественности привлекли нашумевшие решения, которыми были применены санкции к ряду компаний за нарушения конкурентного законодательства. Многие помнят громкие дела в отношении сети супермаркетов Bomba и компании Sun Communications, к которым были предъявлены милионные претензии*.
Последним таким решением как раз и стало решение относительно группы страховых компаний, о котором было сказано в начале. Агентство обратилось по данному факту в суд с требованием с иском о взыскании с этих компаний суммы в размере более 32 миллионов лей.
Однако, лично меня больше всего заинтересовали не те огромные суммы, которые Агентство пытается взыскать с ряда компаний, сколько те методы, которыми оно это делает.
В начале я долго пытался понять, откуда берутся эти многомиллионные штрафы. По заявлениям Агентства, оно взыскивает до 10 % от полученного соответствующими экономическими субъектами дохода. Я пытался найти тот нормативный акт, где была бы закреплена данная санкция. Этот поиск, а также анализ различных законов привел к достаточно интересным выводам как о полномочиях Агентства по защите конкуренции, так и вообще о ситуации с привлечением к ответственности лиц и компаний, виновных в нарушении законодательства о защите конкуренции.
Как уже было сказано выше, Агентство приняло целый ряд решений о взыскании с экономических агентов, виновных в нарушениях, 10 % от их дохода. Интересно то, что ни в одном нормативном акте подобной санкции как таковой не закреплено. В материалах, размещенных на сайте Агентства (в том числе в отчетах о деятельности за 2007 и 2008 г.) я нигде не видел, чтобы оно ссылалось на конкретную статью закона, когда речь шла о применении данной санкции.
Свет на этот вопрос пролила заметка в Логос-Прессе, составленная со слов зам. генерального директора Агентства, Федора Гладия.
"Исковое требование, оцененное в 10% от всех доходов компаний, агентство предъявило после анализа финансовых документов страховщиков и на основании закона «О защите конкуренции», дающего право через судебные инстанции требовать наложения штрафных санкций в результате выявленного нарушения законодательства в не лимитированном размере. Поскольку поправки в закон, ограничивающие сумму штрафных санкций верхней планкой (до 10%), не прошли, размер штрафа может быть любым, считают специалисты агентства. Хоть в размере всего полученного дохода. Налагать штраф и определять его размеры будут, по закону, судебные инстанции. Если бы страховщики не довели дело до суда и признали факт ценового сговора, размер санкций мог быть меньше… И пропорционально «вкладу» каждого из них. "
После этого я еще раз, более скрупулезно прочитал Закон о защите конкуренции, о котором шла речь. Выяснилась одна интересная деталь. В этом Законе нигде не закрепляются размеры штрафов в отношении экономических агентов. Единственным нормой, которой, судя по всему, пользуется Агентство, является п. j) ст. 12 Закона, в котором указывается, что Агентство "обращается с иском в судебные инстанции, в том числе о взыскании с хозяйствующего субъекта части прибыли, полученной в результате нарушения законодательства о защите конкуренции, участвует в процессе рассмотрения ими дел, связанных с применением или нарушением законодательства о защите конкуренции." Так вот это и есть единственный пункт во всем законодательстве Республики Молдова, которым пользуется Агентство для принятия своих решений о многомиллионных штрафах. Но насколько оно вправе это делать на основании данной нормы закона? В этом стоит разобраться.
Для начала стоит определиться с тем, что же собственно представляет собой это взыскание части дохода компании, допустившей нарушение конкурентного законодательства. Коль скоро мы говорим о взыскании определенных сумм с лица в случае нарушения законодательства, то очевидно, что речь идет о юридической ответственности. И часть дохода, которую пытается взыскать Агентство, есть ни что иное как санкция за соответствующее нарушение. Что же это за ответственность и за санкция, и как она может быть применена?
Интересно, что сама статья 12, которая содержит этот пункт, называется отнюдь не "штрафы" или "ответственность за нарушения законодательства о защите конкуренции", а "Функции Агентства". То есть, по сути своей, данная статья должна определять общие направления деятельности Агентства, но никак не закреплять ответственность за нарушения конкурентного законодательства. Тем не менее именно она используется для привлечения нарушителей к ответственности. Что, на мой взгляд, совершенно недопустимо.
Во-первых, юридическая санкция должна быть достаточно четко определена именно в качестве санкции. Логика законотворчества подсказывает, что она должна быть закреплена в соответствующем разделе того или иного нормативного акта, который посвящен ответственности за определенные нарушения. В данном же случае, применяемая санкция каким-то образом "заблудилась" и оказалась в разделе, который с ответственностью никак не связан. И это при том, что в самом Законе о защите конкуренции есть отдельная глава (состоящая, правда, из одной статьи 23), в которой, однако, нигде не закреплены конкретные размеры взысканий.
Во-вторых, не определены четкие размеры санкции. В указанном пункте стати 12 просто идет речь о взыскании части дохода. Какая именно часть дохода может быть взыскана, остается неясным. Правда, само Агентство почему-то делает из этого вывод о том, что оно вправе требовать взыскания хоть 100 % дохода. Хотя речь скорее идет именно о неопределенности размера санкции, что исключает ее применение.
В-третьих, не определен порядок применения данной санкции. Процедура взыскания нигде не закреплена. В самом пункте j) ст. 12 Закона о защите конкуренции просто указывается, что Агентство обращается в суд с иском о взыскании части дохода. Тут необходимо отметить, что подобная санкция по сути является административной. И в таком случае совершенно непонятно, почему она должна применяться в порядке искового производства. Гораздо логичнее было бы наделение самого Агентства полномочиями по принятию решений о взыскании, либо закрепление этих полномочий за судами в порядке производства об административных правонарушениях. Здесь же речь идет об иске, т.е. об исковом производстве, которому в принципе не свойственно разрешение подобных дел.
Но помимо этого, не определена и судебная инстанция, которая вправе рассматривать такие иски. Закон о защите конкуренции не говорит нам о том, какой именно суд может их рассматривать. В процитированной выше заметке Логос-Пресс указывается, что иск Агентством был подан в Экономическую апелляционную палату. Но почему именно туда?
Компетенция экономических судебных инстанций, и в частности, Экономической апелляционной палаты, закреплена в ст.ст. 29 и 36 Гражданско-процессуального кодекса. Ни в той, ни в другой нет ни намека на то, что Экономическая апелляционная палата полномочна рассматривать такие иски. Тогда уж скорее иск должен был быть подан в один из судов общей юрисдикции, т.к. согласно ст. 28 именно они рассматривают дела по спорам, вытекающим из административных отношений.
Как уже было указано выше, ответственность за нарушение конкурентного законодательства по сути является административной. Это подтверждается и положениями части (1) ст. 23 Закона о защите конкуренции. На этой статье необходимо остановиться отдельно. В ней сказано, что за нарушение законодательства о защите конкуренции хозяйствующие субъекты, их руководители, должностные лица органов публичного управления несут ответственность в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях. Вот эта формулировка является принципиальной для понимания того, какие санкции могут быть применены к экономическим агентам. По сути своей, положения статьи 23 противоречат п. j) ст. 12 Закона о защите конкуренции, по крайней мере в трактовке данного пункта со стороны Агентства.
Статья 23 Закона прямо указывает, что ответственность за нарушения в области конкуренции, и соответственно, конкретные санкции, закреплены в другом законе. Таким образом, мы и приходим к выводу о том, что п. j) ст. 12, которым пытается пользоваться Агентство, не может закреплять каких-либо санкций в отношении лиц, допустивших нарушение конкурентного законодательства. Он лишь определяет полномочия Агентства на обращение в суд с иском о взыскании части дохода с нарушителя, если бы такая санкция была закреплена в Кодексе об административных отношениях. Но в указанном кодексе такой санкции нет. Нет ее и в новом Кодексе о правонарушениях, который очень скоро должен сменить старый КоАП.
Таким образом, мы и приходим к выводу о том, что та практика наложения многомиллионных штрафов и взыскания части прибыли компаний в случае нарушений Закона о защите конкуренции, которую так широко используется Агентство, является незаконной.
Но и это еще не все. Анализ законодательства, закрепляющего правила конкуренции и ответственность за его нарушения, заставляет говорить о совершенной путанице в данном вопросе.
Процитированная выше статья 23 указывает, что ответственность за нарушения Закона о защите конкуренции закреплена в Кодексе об административных правонарушениях. Однако, ни в КоАП, ни в Кодексе о правонарушениях нет не только упоминания о взыскании части дохода, которое практикует Агентство, в них вообще нет санкций за нарушения конкурентного законодательства!!! Есть лишь одна статья 174-14 КоАП, которая устанавливает ответственность за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний государственного органа, осуществляющего антимонопольное регулирование, а также за непредставление ему информации или представление заведомо недостоверной информации. Санкция за данные нарушения - до 15 и до 10 у.е. соответственно (т.е. до 300 и 200 лей). И все. Больше в КоАП нет ни слова о нарушениях конкурентного законодательства.
Тем не менее ответственность за них предусмотрена. И закреплена она... в Уголовном кодексе. В нем есть две статьи - 246 ("Ограничение свободной конкуренции") и 246-1 ("Недобросовестная конкуренция").
Статья 246 в настоящий момент предусматривает уголовную ответственность за ограничение свободной конкуренции путем заключения незаконного соглашения, направленного на раздел рынка, ограничение доступа на рынок, устранение с него других хозяйствующих субъектов, повышение цен или поддержание единых цен, если эти действия совершены с применением насилия. Наказание предусмотрено в виде штрафа для физических лиц в размере от 4000 до 12 000 лей или лишения свободы до 5 лет. Для юридических лиц - штраф от 20 000 до 60 000 лей с лишением права заниматься определенной деятельностью.
В данную статью были недавно внесены изменения, которые вступят в силу 24.05.09. Первоначальное указание на совершение действий по ограничению конкуренции "с применением насилия", была исключена. Вместо этого, было внесено новое условие о том, что все перечисленные действия по ограничению конкуренции влекут уголовную ответственность, если в результате этого получен доход в особо крупных размерах (т.е. свыше 100 000 лей) или причинен ущерб в особо крупных размерах третьему лицу. Наказание в соответствии с новыми изменениями предусматривается в виде штрафа в размере от 20 000 до 40 000 лей или лишения свободы на срок до 3 лет. Опять же, нет ни слова о взыскании какой-либо части дохода, полученного лицами, допустившими нарушения конкурентного законодательства, как это делает Агентство.
При этом нужно подчеркнуть, что осуществление уголовного преследования по данным делам отнесено отнюдь не к компетенции Агентства по защите конкуренции, а к компетенции Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией (ст. 269 УПК РМ).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Агентство по защите конкуренции вообще лишено каких-либо полномочий по привлечению лиц и компаний, которые допустили нарушения конкурентного законодательства, к ответственности. Оно не вправе налагать какие-либо санкции за это. То есть Агентство в настоящий момент лишено юридической возможности осуществлять целый ряд функций, закрепленных за ним Законом о защите конкуренции.
Нормальная ли подобная ситуация? Очевидно, что нет. На сегодняшний день в законодательстве царит полная неразбериха относительно полномочий Агентства, порядка привлечения к ответственности лиц, нарушивших конкурентное законодательство, никак не определен порядок взаимодействия между Агентством и Центром по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, что очень важно в свете соответствующих положений Уголовного кодекса.
Сложно сказать, почему именно ситуация сложилась именно таким образом. То ли это от банального недочета в работе наших законодателей. То ли кем-то намеренно была создана такая неразбериха. Я очень опасаюсь того, что те многомиллионные суммы, которые требует взыскать Агентство, будут взысканы, несмотря на очевидную необоснованность таких претензий. Думаю, государство вряд ли устоит перед соблазном пополнить таким образом казну. Но совершенно ясно, что сложившая ситуация не идет на пользу не только тем экономическим агентам, которые столкнулись с претензиями со стороны Агентства, но и в целом процессу развития здоровой конкуренции в Республике Молдова.
_________________
* Более детальную информацию о деятельности Агентства можно найти в его отчетах за 2007 и 2008 гг.
